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二是部分地区用纯公益性项目★、商业性项目等申请使用专项债券资金★，不符合债券资金投向★★★。有的将部分无收益的市政工程等打包申请专项债券★；有的将景观工程通过包装申请专项债券；有的为实现招商引资任务★，包装商业化项目申请专项债券。如某市开发区主体产业园基础设施配套项目层层嵌套无关联无收益的市政工程建设，不符合债券资金投向。该项目总投资26.98亿元，计划申请专项债券13.49亿元，已发行专项债券6.6亿元，包含主体产业园基础设施配套项目一期★★、二期等9个子项目，子项目中又层层嵌套，包含府前大街等40条道路及配套管线修建改造工程，破损道路、沿线危桥、废弃路口改造，市政绿化★、桥梁亮化★★、水质治理、公园景观提升等96 个单体工程★★★，且位置分散、互不相关，绝大多数无收入来源，偿债资金无法保障。又如某市中心城区河流旅游基础设施建设项目将债券资金违规用于商业化项目。该项目总投资6亿元★，项目建设内容包括配套环境提升工程及旅游业态提升工程等。2022年项目单位该市中心城区河流生态旅游开发有限公司以中心城区湖提升工程、中心城区湖游客中心等5个子项目申请政府专项债券资金7000万元，建设内容为水上栈道及配套设施、水上游客中心（包含经营性餐厅），属于商业化运营项目，不符合专项债券投向。
专项债券项目是全流程管理中最重要、最核心的要素，是债券资金能否发挥效益的关键，但是项目储备工作量大★、环节繁琐，各种问题层出不穷，也是出现问题的重灾区，主要的问题类型有：
一是使用专项债券的建设项目过度依赖债券资金，除债券资金外，其他融资难以到位，造成资金紧张，项目停滞。如项目单位因配套资金不足等★★，拖欠工程款★。某市疾病预防控制中心迁建项目预算总投资51537.51万元★★，2020年12月启动，计划于2022 年末完工★★★。截至2022年9月★★★，主体结构已完成★★，正在进行装饰及安装，完成投资总额31127.21 万元（工程费用28061.95万元★★、其他费用3065.26万元），整个项目建设进度占总工程85%。从账面情况看，到位资金总额24000万元（省级以上财政拨款5500万元★★★、市财政拨款2500万元★★、专项债16000万元），已支付资金23789.99万元（省级以上财政拨款5500万元、市财政2289.99万元★★★、专项债16000万元），由于后期建设资金来源不足，工程款仅支付50% 。其中，单主体工程一项★，按照合同约定应付施工单位工程款28004.78万元，实际支付20954.73万元，应付未付7050.05万元。
究其原因一是项目审核缺乏可量化可执行的审核评判标准，导致无法有效筛选融资与收益自平衡项目的风险。从项目申报的条件来看，根据现有“项目储备一批★★★、债券发行一批、资金见效一批★★★”动态申报发行机制★，坚持“资金跟着项目走”的原则，进入项目储备库的项目应通过立项、可研和环评批复等行政审批，已完善用地和规划许可证等建设手续★★，具备开工条件，建成后收益平衡的项目★★★。但实际执行中★★，由于没有形成可量化可执行的审核评判标准，如必须获得的前期建设手续、同类项目口径统一且可靠的收入、支出预测数据来源等，地方政府专项债审核人员在审核时★★，主要依靠对宏观政策的把控，存在较大的自由裁量空间★，导致储备项目质量参差不齐★★，部分项目甚至未完成前期准备工作★，无法开工造成资金闲置等。
主观上，债券资金的管理制度虽然明确了资金如何管理使用，但是没有明确各类违规使用的情况如何进行处理处罚，有的规定虽然有相关条款，但是十分笼统，比如参照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》等。处理处罚措施不够明确严厉★，对违规使用就缺乏震慑力。在基层“三保★★★”保不住和挤占专项债券资金之间★★★，★★★“两害相权取其轻★★★”自然选择后者的负面影响更小。客观因素来看，近年来的经济形势也给专项债券资金的管理造成很多负面影响，各地财政吃紧，许多违规行为也是无可奈何、别无选择。上级财政部门不断调度支付进度★★，基层财政部门或项目单位也只能★“上有政策，下有对策”，采取各种措施抓紧把钱花出去，完成任务★★。
一是债券资金分配额度与项目需求不匹配，一次申请多年需求的债券资金额度，无法及时支出★，出现资金闲置现象★。如，某县未按项目实际用款需求安排债券发行计划★★，导致资金闲置。2022年3月8日★★，某县行政审批服务局出具关于山东**公司建设该县康养项目调整项目名称、建设规模、投资额及建设周期的批复，总投资变更为23960 万元，建设期限变更为建设周期24个月★★，预计2021年11月开工建设，2023年10月前完工★★。2022年5月该项目申请专项债券4000万元★★★。截至2022年11月7日，项目尚未开工建设，2022年专项债券资金4000万元实际使用0.4万元，剩余专项债券资金3999★★.6万元结存在县财政局账户。项目长期未进行招投标手续★★，未开工建设。因项目未及时开工造成“钱等项目”★★。
三是有的项目前期准备工作不充分，特别是新建项目前期手续办理不及时，受限于规划、设计、招投标、开工等审批备案手续办理时间长，导致项目无法及时开工★；有的项目前期论证不够充分，申请债券资金后发现无法实施★，影响债券资金发挥效益★★★。如某市部分专项债券项目前期准备工作不充分★★★，工程推进滞后★★★。2021年4月19日某市发行专项债7000万元用于该市某区高压线路迁改工程项目的实施。根据《某市某区高压线路迁改工程项目项目收益与融资自求平衡专项评价报告》，该项目计划的建设工期为2020年11月至2022年11月。工程总承包合同签订日期为2021年1月8日，实际开工时间为2021年8月10日★★，较合同签订时间延迟7个月。工程总承包合同约定的建设工期为实际开工后365天，即2021年8月10日至2022年8月10日★★★。
为债券项目顺利通过审核，有的市县在进行项目收益与融资成本自求平衡测算时★★★，虚高项目收益，也未充分考虑项目其他融资成本和运营成本，实际执行中★★，此类项目基本无法达到自求平衡的要求，项目运营过程中出现的偿债资金缺口将转嫁地方政府★，增加地方政府中长期偿债压力，部分市县已出现财政部门垫付债券利息情况。一些项目尤其是部分市政基础设施项目过度依赖土地出让收入★，有的甚至出现★★★“一地多用★★★”，后期偿债来源难以保障。
本章结合调查研究情况★，对政府专项债券管理流程中存在的重要问题进行了总结，列举实际案例，分析了问题存在的原因，为改进管理制度和管理模式奠定基础★。
专项债券资金是真金白银★★，在基层财政十分困难的阶段★★★，挤占、挪用、不及时拨付等问题层出不穷，多数财政部门和项目单位是“明知故犯”，究其原因主要有两方面★★。
项目实际执行进度明显偏慢，主要原因★★：一是民事协调补偿问题★★，该区部分居民阻挠施工，清障进展缓慢★★★，正在积极协调。二是目前几条相关道路新建电缆沟尚未完工移交，不具备安装条件，需协调市交通局抓紧完成项目建设。三是某路段施工因拆迁计划后延，影响项目正常推进。预计竣工时间最快为2023年12月。由于前期准备不足，未充分考虑到拆迁计划因素，导致项目推进缓慢，比计划竣工时间延迟1年以上★。
一是部分地区未提前谋划储备重点项目，项目储备质量不高，缺乏拉动有效投资的重点项目。有的市县没有做好前期项目储备工作，等到额度分配下来，才着手谋划实施项目★★★，规划质量不高、缺乏前瞻性和整体性。如某市在储备债券项目时，缺少拉动投资重点项目，在分配债券额度时，未按要求提高集中度★★，向准备充分的项目倾斜。2020 至 2022 年，发行金额不超过0.1亿元的项目12个、11个、11个，占项目总数的10★.34%、9.57%、8.46%。2022 年该市 37 个债券项目纳入省重点项目范围的仅7个，占比18.92%。又如某市为增加储备项目数量，同类项目拆分立项申请专项债券，增加项目管理成本。2021年该市东城部分供气管网设施提升工程、2022年该市东城区域供气设施安全改造项目、2022年该市开发区燃气供热设施提升改造项目3个项目★，建设内容均是对存在安全隐患的燃气设施及管道进行维修改造★★★，地点均在该市开发区范围内★★，项目建成后的运营维护均是该市黄河燃气有限责任公司★★★。该市发展改革部门及财政部门在审核债券项目入库时，片面追求项目数量，未考虑项目之间的关联性。上述3个项目在实施过程中★，分别立项、办理环评和建设手续，分别编制可行性研究报告★★、“一案两书”，分别进行工程招投标，增加时间、人力和前期费用成本，资金使用效益低下。又如★，2021年该市供热配套设施优化升级项目★、2022年该市经济技术开发区供热基础设施建设项目、2022年该市经济技术开发区燃气供热设施提升改造项目3个项目，建设内容均是对市政供热管网以及老旧住宅小区供热设施进行更新改造，地点也均在该市经济技术开发区范围内，项目建成后的运营维护也是同一单位。该市发展改革部门及财政部门未统筹考虑项目之间的关联性，未统一立项实施，增加项目管理成本★★。
二是项目单位对开展绩效评价缺乏系统指导★。项目单位是开展绩效评价的主体，但是项目单位对绩效管理的认识多数是不到位的。目前★★，多数项目单位将绩效管理工作外包给第三方中介机构做，第三方中介机构对获取项目信息的难度更大，并且第三方中介机构对绩效管理也并不专业★，多数是以营利为目的★，只要符合基本要求即可，很难发挥绩效管理的作用。
二是项目运营收益测算虚高，运营成本估算不足★★★，实际运营中难以取得预期收益，造成偿债风险★。如某市公共实训中心与创新创业中心项目运营效果不佳，未达到预期目标。该项目申请2021年度债券资金5000万元，项目主体建筑已取得工程竣工质量验收报告，处于竣工决算审计阶段★。该项目收益与融资自求平衡报告反映，收入预期主要来自每年面向社会实训各类人员18000人次，正常年实训费收入估算为2450万元。调查发现，项目建成后，因受2022年初疫情影响，根据省教育厅、该市政府疫情防控指挥部要求，学校严格控制社会人员出入，并持续封校近三个月，同时，学员公寓被疫情防控指挥部征用为疫情防控期间隔离酒店，社会培训、实训创收★★、住宿等工作无法开展。截至2022年6月，除该区疫情防控指挥部定期向酒店支付隔离费用共计151.26 万元外，项目未产生其他经济收益，远低于预期收益。
二是部分市县★“重发行，轻管理”，为争取专项债券额度，将前期论证不充分，未达到开工条件的项目纳入项目库★，或未充分考察项目的可行性、合规性，甚至人为★“包装”无收益的公益性项目、可商业化运行的产业项目★★，盲目做大项目库，以此争取债券资金额度★，债券资金下达后，因项目达不到开工条件或者偏离专项债券投向，造成专项债券资金无法及时投入使用。有的项目资产管理制度不够完善，地方政府对债券项目形成资产登记制度落实不严格★，债券形成资产底数不清，未及时登记入账★★。对民营企业参与实施的债券项目，缺少相关制度约束★★，对民营企业是否参与偿债、是否享有资产所有权，权利义务与责任如何划分等事项尚不明确★★★，亟须完善制度规范项目运营★★。
三是项目单位支付债券资金不及时★，或债券资金不足，导致拖欠工程款。如某县资金筹集不到位★★，2021年新建幼儿园项目拖欠工程款3398★★.8万元。项目总投资19500万元，其中9750万元由该县财政部门承担，其余资金通过发行专项债券筹措★★★。项目单位分别与某建筑有限公司等2家公司签订3家幼儿园的施工合同★★，合同总额15063.83 万元。按照合同约定，截至审计日该项目应付工程款9298.8万元★，债券资金5900万元已全部支出★★★，其余资金未到位，导致拖欠2家建筑有限公司工程款共计3398.8 万元。因缺乏建设资金，项目进展缓慢，已拖延工期3个月。
山东省是全国第一个出台专项债券绩效管理办法的省份，但是与其他财政资金的绩效管理相比，专项债券的绩效管理仍处于较落后阶段，主要问题表现为★★★：一是项目资金绩效考评覆盖面窄★、时效性较差等★★，绩效管理目标未有效实现。根据《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）要求★★★，省级财政部门应根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效评价★。选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务限额的5%，并逐步提高比例[50]★★。由于财政部门考核比例低，考评面比较窄，加之需由各级财政逐级上报绩效自评，再由省财政选取部分重大项目委托第三方机构进行绩效评价后出具最终绩效评价报告，导致存在无法达到绩效管理目标的风险★★。如某市2020年度、2021年度绩效评价报告分别于2021年11月、2022年4月出具，报告出具时间均滞后于下一年度专项债项目储备时间，无法发挥约束和推动效应★★。
二是有的市县对专项债券绩效管理要求不够严格，缺少事前绩效评估、绩效评价等必要环节★★；有的项目单位未落实绩效评价的主体责任，评价指标不够细化、不可量化，与绩效目标不衔接；有的项目入库前，未开展事前绩效评估、未制定绩效目标或事前绩效评估不规范、绩效目标设定不合理不细化★。某县体育活动中心体育设施建设项目政府专项债券项目绩效目标情况表（2022年度）中填报的★★“数量指标”三级指标设为“体育馆施工完成数★★”，指标值设置为“1座”。绩效目标设置的数量指标不能反映出具体的建设施工规模、建筑面积等项目绩效情况，数量指标不能清晰反映政府专项债券资金的预期产出和效果，绩效指标设定不合理不细化★。又如2020年至2021年某市有20个项目绩效评价表的数量指标、成本指标等指标设置雷同★★，如2020年某水库沉砂池至试验基地水源工程输水管道工程与2020年度某水库与两管线连通项目的绩效评价指标设置和得分完全一致★★。
随着基层财政部门收支矛盾不断增大★★★，专项债券资金已经成为市县库款中的大资金★★★，但管理中存在不规范的问题也较多，主要有：
三是对债券发行关键信息的审核把关不严格，导致项目质量参差不齐。根据财政部相关规定，专项债券在发行阶段应当编报项目实施方案、财务评价报告★★、法律意见书（简称“一案两书★★★”）★，其中★：项目实施方案由项目单位编报，财务评价报告、法律意见书由第三方评估机构出具★。★★★“一案两书”的披露是专项债发行前的必要程序，关系着专项债能否成功发行。高质量的“一案两书”能够保障投资者权益★，在一定程度上防范地方政府债务风险。而现行的规定及实际操作中★★★，并未明确“一案两书”的具体编制标准，也未对第三方评估机构履职尽责情况、评估内容进行明确要求，导致山东省部分专项债项目“一案两书★★”均由项目单位委托银行聘请第三方评估机构进行编制，为保证项目能通过审核并发行，第三评估机构往往会迎合项目单位★★，对“一案两书★★★”进行“包装”或者规避关键问题★★。而债券承销商在购买债券时，更多关注的是省级政府的信誉，而非项目的质量★★★，导致“一案两书”未发挥其真实效用，推高了政府偿债风险和投资者投资风险。如由于专项债券项目收益平衡测算不准确★★★、项目前期手续披露不真实，导致部分专项债券项目收益无法覆盖债务本息等。 (作者★★★：张璇)
二是债券资金分配到项目单位后，受项目进度等影响，沉淀在项目单位；有的项目单位为加快资金支出进度，超合同约定提前支付工程款。如某区项目超进度支付工程款问题。2020年至2022年，某区人民医院收到医疗中心（人民医院新院区）项目政府专项债券资金49300万元。2017年10月9日，该区人民医院与**公司签订总承包施工合同，约定项目开工时间为2017年9月16日★★★，竣工时间为2021年3月15日，因开展考古勘探和文物清理发掘，导致工程延期。2021年6月该项目正式开工，因原材料和人工成本增加★★，施工方要求在材料款支付方面按审核值100%比例付款。项目单位超进度支付工程款2674.5万元。
三是有的债券项目形成资产管理不规范，资产权属不清晰，未建立债券项目日常统计和动态监控，可能出现资产流失等重大损失，后期偿债来源难以保障，形成偿债风险★★★。如项目单位与民营企业成立合资公司★★★，承担专项债券建设项目，未约定偿债责任和资产权属，项目建成后，民营企业不同意使用项目的经营收益偿还债券本息，形成偿债风险★★。
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地方政府★★“重发行★★★、轻管理★★★”的情况较为普遍，只注重争取债券资金★，但不考虑项目收益和还款能力，采取编造不切实际的项目收益平衡方式★★，过度透支未来财力，存在偿债风险。
一是片面追求债券额度，缺乏成熟项目支撑。各地财力紧张、偿债压力大★★，县级政府多基于省级、市级政府“兜底★★★”心态，在项目谋划和储备时★，将偿债能力不足的项目申请上报，在债务偿还时更多寄希望省、市两级财政支持或依赖发行再融资债券展期，导致为获得专项债券资金而在审核专项债项目时“放水★”，市级政府也同样存在这样的心态★★，出现★“层层把关、层层把不了关”的局面，最终导致风险在展期过程中不断积累，形成极大风险隐患。个别市县政府将争取债券额度作为一项“政绩”，盲目铺摊子、上项目★★★，对债券项目申报审核把关不严，忽视项目用地是否符合土地规划、是否分配足额建设用地指标等可行性条件。有的临时拼凑包装债券项目★，项目管理★★、资金使用等存在“短板”★★，导致项目难以顺利实施。
三是第三方机构绩效评价内容不完整，部分绩效指标打分不合理。绩效评价内容不完整★。根据《某市政府专项债券项目资金绩效管理办法》要求，“项目主管部门和财政部门绩效评价要反映项目决策★★、管理★、产出和效益，突出专项债券项目资金绩效评价特点★”。抽查发现★★★，某市汽车工程职业学院VR+公共实训基地项目的绩效评价未反映债券还本付息纳入预算管理以及资金拨付进度与项目建设进度匹配情况等内容。部分绩效目标打分不合理。2021年汽车学院VR+公共实训基地项目绩效评价报告显示，决策和绩效目标合理性★★、产出数量★★★、产出时效、偿债时效以及效益等绩效目标均得满分。由于部分建设手续不完备，该项目未能及时实施，绩效评价时尚未组织竣工验收，项目建设期的工程质量★、实施效益和满意度等无法评价。此外，该项目还存在债券资金未设置绩效目标★★、配套设施采购率不达标以及偿还利息不及时等问题。
二是缺乏对项目单位、运营单位的审核★，存在项目运营能力不足导致收益不能实现的风险。专项债项目审核主要针对项目的立项、可行性研究报告、项目实施方案和建设手续等各项因素，对项目建设及运营单位并无明确要求，也没有严格的管控措施和处罚措施，形成审核真空，导致部分专项债项目资金由于项目单位涉诉被冻结或强制执行，影响项目建设。如2021年，由于某县部分专项债项目单位拖欠工程款、承担贷款连带责任涉诉，导致专项债券项目资金被法院冻结★★、强制执行用于偿还欠款等★★；个别项目单位为避免法院将专项债券资金作为施工单位涉诉资产执行，将其转入施工单位项目负责人个人银行账户，资金安全存在风险★。
一是缺乏详细的指标体系。2021年7月，财政部要求各发债主体开展地方政府债务绩效评价，也就是对省级政府提出开展绩效评价工作的要求★★。山东省在财政部印发专项债券绩效评价制度前，就试行过相关制度，2022年，结合财政部专项债券绩效评价制度，省财政厅印发专项债券项目资金绩效管理办法，明确专项债项目绩效评价指标体系、评价标准等要求★。但评价总体上属于“抽查★★★”，主要由项目单位自评，离规范化★★、常态化全面开展绩效评估还有差距★★★。同时★，因主管部门和财政部门人力资源紧张、专业知识限制等原因，项目现金流、还款能力★★★、运营情况、产出效益等方面的真实情况难以完全掌握，更难以准确运用结果。
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